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Résultats législatives : Macron peut-il gouverner sans majorité à l'Assemblée ?

L'exécutif va devoir rivaliser d'ingéniosité pour mener à bien les réformes de son programme. Tour d'horizon des outils à sa disposition.

Brigitte et Emmanuel Macron
Brigitte et Emmanuel Macron
Crédit : AFP
Aymeric Parthonnaud
Aymeric Parthonnaud

Emmanuel Macron va regretter la tranquillité (relative) de son premier mandat. Jupiter va désormais devoir gouverner avec une Assemblée nationale qui cherchera par tous les moyens à le faire chuter. Avec les très bons scores de la Nupes, du Rassemblement national et la survie des Républicains, trois blocs d'opposition peuvent désormais mettre des bâtons dans les roues de la majorité. Et c'est sans compter sur les éventuels frondeurs en interne, députés rebelles ou nourrissant des ambitions pour l'après-Macron, qui pourraient faire défaut ici ou là s'ils ne sont pas cajolés comme il faut. 

Heureusement pour Emmanuel Macron et son gouvernement, le pouvoir exécutif dispose, dans le cadre de la Ve République, de certains pouvoirs qui ne peuvent être contrecarrés par une majorité récalcitrante. De quoi prendre des décisions et faire voter certains textes, même au forceps. Mais ces outils sont souvent particulièrement brutaux d'un point de vue démocratique et politique, et Emmanuel Macron pourrait bien réfléchir longuement avant d'user certaines de ces techniques. Il dispose cependant d'une tranquillité : celle de ne pas avoir à se soucier de sa popularité pour éventuelle réélection. Ce quinquennat à l'Élysée sera son dernier. 

Article 49, alinéa 3

Voici un passage bien pratique de la Constitution. Avec cette procédure, le pouvoir exécutif supprime une bonne partie du débat parlementaire pour s'affranchir de certains blocages. Les soutiens de la méthode louent son irréfutable efficacité pour la prise de décision expresse. Ses détracteurs voient dans le "49.3" un indigne chantage démocratique, un passage en force. 

Que dit la Constitution de 1958 ? "Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent."

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Cette procédure donne la possibilité au Premier ministre d’engager la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, ou d’un autre projet ou une proposition de loi en débat à l’Assemblée nationale. Le gouvernement met donc sa vie en jeu face à l'Assemblée. Si le Premier ministre active cette procédure la discussion du projet de loi est immédiatement suspendue. Le projet est considéré comme adopté, sans être soumis au vote, sauf si une motion de censure est déposée dans les 24 heures qui suivent.

La motion de censure (qui permet à l'opposition de provoquer une démission du gouvernement) doit être votée selon des conditions très précises : seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée.

"Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, précise vie-publique.fr, hors projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, l’article 49.3 ne peut être utilisé que sur un seul texte au cours d’une même session parlementaire. Avant cette révision de la Constitution, le gouvernement pouvait y avoir recours aussi souvent qu’il le voulait et sur n’importe quel texte.

L'article 49.3 a été utilisé 87 fois depuis 1958. Le champion toute catégorie était Michel Rocard avec 28 activations de cette procédure. Plus récemment, Manuel Valls y a recouru 4 fois pendant son mandat, ce qui a eu d'importantes conséquences politiques. Jugée "brutale" par son utilisateur même, de nombreuses personnalités ont appelé à sa suppression. 

Les ordonnances

Si la loi est du domaine du Parlement, le pouvoir exécutif peut réformer le pays en contournant les parlementaires en "gouvernant par ordonnances". Il s'agit, si l'on veut vulgariser un peu rapidement la question d'un texte situé entre les lois (votées par le Parlement) et les décrets (pris par le gouvernement pour appliquer les lois). 

L’ordonnance est permise par l’article 38 de la Constitution. Avec une ordonnance, le Parlement délègue son pouvoir de légiférer au gouvernement. Ce dernier est donc autorisé à prendre, "pendant un délai limité", des mesures qui sont normalement du ressort du Parlement. L'usage est fréquent même s'il n'est pas toujours bien compris ou médiatisé. Sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, plus de 136 ordonnances ont été publiées par exemple. Sous le mandat de François Hollande, le gouvernement les a utilisées pour passer en force sur certaines réformes (simplification de procédures juridiques, du droit des entreprises...). Plus récemment, le droit du travail a aussi été réformé par cette technique sous l'impulsion d'Emmanuel Macron et d'Edouard Philippe. 

Cette méthode permet d'aller vite dans certains domaines législatifs considérés comme techniques. Elle est aussi contestée car elle empêche le travail parlementaire. Les députés ne peuvent pas discuter et amender les textes. Ils ne peuvent pas non plus se livrer à de l'obstruction parlementaire assez stérile. L'ordonnance par nature n'est pas absolue et peut et doit être contrôlée a posteriori par les parlementaires pour lui donner la force de loi. 

Le référendum

Au-dessus des représentants du peuple, il y a : le peuple. C'est de cette logique démocratique implacable que le référendum tire sa force. Son usage fréquent par Napoléon III qui gouvernait grâce à des plébiscites, qualifiés de populistes, a donné une mauvaise réputation aux référendums. 

Cet outil de démocratie directe (c'est-à-dire sans passer par des intermédiaires comme des élus par exemple), permet au pouvoir exécutif de faire passer certaines réformes grâce à l'approbation directe du peuple. Il s'agit cependant d'une lame à double tranchant puisqu'il faut s'assurer que l'opinion publique soit en accord avec telle ou telle réforme. Il faut néanmoins avoir en tête que dans l'histoire politique récente, les référendums se sont transformés en vote d'adhésion ou de contestation du gouvernement. Le fond de la question est souvent relégué au second plan. 

On distingue différents cas d'utilisation du référendum. Ceux organisés selon la procédure de l’article 11 de la Constitution sont les plus nombreux (8 sur les 9 organisés depuis 1958). Le référendum peut être utilisé pour l’adoption d’un projet de loi ou d'une proposition de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent (art. 11 de la Constitution) ; pour l’adoption d’un projet de loi tendant à autoriser la ratification d’un traité (art. 11) ; pour réviser la Constitution (art. 89). Toutefois, une révision constitutionnelle, même approuvée par référendum, ne peut pas porter sur "la forme républicaine du gouvernement" ; ou, au niveau local, pour soumettre à la décision des électeurs d’une collectivité territoriale, un projet d’acte relevant de sa compétence (art. 72-1).

Appeler les électeurs à se prononcer pour un référendum est un des pouvoirs du président de la République. Historiquement, c'est lui qu'il l'initie. Cependant, sur la proposition du Gouvernement ou des deux assemblées, ou d’un cinquième des parlementaires soutenus par un dixième des électeurs inscrits (référendum d'initiative partagée), le président de la République peut aussi organiser un référendum pour faire adopter un projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes concernant la politique économique, sociale ou environnementale du pays et les services publics qui y participent ou bien permettant la ratification d’un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions.

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